改变“城市偏向”

　　“中央提出的新农村建设方略，转变了地方的观念，改变了以前各级政府以城市为中心的工作方式，转变了以城市为偏向的中国城市化发展模式，开始注重从城乡统筹、城乡一体的角度来推进城市化进程。”《科学时报》记者随同尊龙凯时重点项目“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”项目组一行考察至江苏南京时，谈到新农村建设，项目组成员之一、南京师范大学地理科学学院教授张小林这样对记者总结。

　　回顾改革开放以来近30年的中国城市化快速发展之路，最初的城市发展方针是：严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇。但随着经济社会的快速发展，各级地方政府充分认识到特大城市、大城市在带动地区经济发展、社会进步中的中心作用，到20世纪90年代后期，在各地区的实际工作中原有的城市发展指导思想，逐步转变为大力发展特大城市、大城市。集中力量发展中心城市在经济发展的启动、起飞阶段具有重要意义，因此在此后的各地区发展规划、城市规划中，对于小城镇以至农村的发展很少提及。

　　张小林表示，中国经历了以大中城市为主导的快速城市化推进阶段，使得城市面貌大为改观，并且作为政绩为地方增光添彩，但以城市为偏向的发展模式却导致了农村人口因向城市转移（特别是知识阶层、青壮年劳力）而发生数量减少、结构变化等问题，农村建设由于资金短缺而趋于停滞，农村土地资源受到城市化的蚕食而逐步退缩，农村环境因城市化的扩散而日趋恶化，农村文化受城市化的冲击而面临断裂，出现了城市化加速推进过程中城市繁荣与农村地区衰退并存的状况。随着科学发展观以及新农村建设理念的提出，这种发展格局应有所扭转。

　　以江苏省为例，经过改革开放以来经济社会的高速发展，很多中心城市从景观上看，高楼大厦耸立、绿地广场气派非凡，与国外发达国家相比也毫不逊色。但到广大农村去看看——特别是作为经济欠发达地区的苏北——农村住房跟几十年前相差无几，村庄内部脏乱差问题严重。各级政府部门重点抓城市，对农村的关注不够。这种观念不改变，农村无从转变。2005年，江苏省一年之内完成了各县的村镇建设布点规划，根据“三集中”的要求，提出把全省近20万个村庄逐步合并规划为近5万个村庄，把散、乱、差的村变成有一定规模的村。一些地方积极性很高，甚至提出分别建设1000人、2000人、3000人的村。“在江苏，3000人以上的还叫村吗？我觉得地方喊的有些口号不切实际。”张小林说。

　　张小林受尊龙凯时资助，研究过县域城乡空间组织的演变问题，受江苏省相关部门委托做过“城乡统筹发展中的村镇建设”、“推进社会主义新农村建设中居民点整理模式、机制与政策研究”的课题，他认为，不论是从现有的经济社会发展水平，还是从现在农民的生产、生活方式来看，传统农村都表现出滞后发展的状况，充分体现出乡村重构的迫切性。但在实际操作过程中，除了部分零散的村庄可以适当拆并外，应该保留的还是要保留，既要改造又要维护，大拆大建是不合适的。建设社会主义新农村不仅仅是建设新的农村居民点，更为重要的任务是改造传统农村。对江苏省而言，改造传统农村是今后相当长时期内新农村建设面临的一个重大任务。“有的地方政府希望通过集中规划，出更多样板，这是追求政绩的表现。原有农村居民点的改造问题，涉及到广大农村居民的切身利益，难度会很大。”

　　不该做的事

　　对于新农村建设，地方做了很多工作，转变了抓城市政绩的观念，但在张小林看来，当前的新农村建设过程中存在不少问题，尚缺乏有效的运行机制。

　　其一，关于新农村建设，中央声势大，张小林觉得地方喊了一些不切实际的口号。比如很多地方为了发动群众，发挥地方政府的作用，提出诸如“村村通公路”、“电话普及率达到100%”等口号，张小林认为这些口号恰恰是与我们新农村建设的精神相违背的。“一方面在做村镇布点规划，另一方面又要村村通，这是矛盾的。若干年后，现在投资用于做各种村村通项目的资金已经下去了，但这个村可能已经不存在，为什么现在还要做这种明显是浪费的投资呢？”

　　其二，张小林认为在规划上有偏差，用三句话来概括：“规划无理想，规划无尊严，规划实施无保障。”很多规划，尤其是新农村规划没理想，没有深入研究城市化相对稳定格局下，县域城乡居民点体系设定的理想和目标。西方城市规划的先驱者霍华德早在19世纪就提出了“田园城市”（Garden City）的理想，实际上是一个规划的理想，并不意味着马上就能实现。

　　“我国新农村建设规划的理想是什么？各级政府把规划的重点放在三五年内，没有理想的目标，实施过程中建成什么样就是什么样。中国的文化很多就是改来改去、驴唇不对马嘴，不断返工，拆了建、建了拆，反复拆建，浪费严重。”张小林表示，“规划师为政府作规划，方案受政府领导左右。”规划是自上而下的规划，没有从老百姓的实际需求出发。比如村镇布点规划，要求一年之内全部完成，各县、乡镇全部要把规划拿出来，并没有征询过老百姓的意见，拆这个点，布那个村，多是乡镇干部自己商量决定。没有广大基层农民的广泛参与，新农村建设很难成功。

　　“要让农民真正了解你的规划，告诉他们应该做什么，不应该做什么。现在很多农民对新农村建设的理解是什么——打电话到建设部门询问‘什么时候来拆我们家的房子啊’，他们把新农村建设理解为拆房子，然后领一大笔拆迁补助！”张小林说。

　　张小林表示，城市应该像城市，农村应该像农村，不要做得农村不像农村，城市不像城市。到苏南农村看，经济指标令人振奋，但回过头去看看，“一些地方的农村，整个建筑都一样，而且到处都是成片的房子、工厂，甚至见不到一块整地，很可怕！这是我们理想中的乡村吗？中国的其他地区农村发展的未来也会是这样的吗？”

　　其三，相关的政策没有落到实处，新农村建设缺乏持久的动力。不论是资金上的保障，还是土地上的支持，都没有向新农村建设倾斜。以工补农，以城带乡，缺乏强有力的政策来落实这样的措施。实际上看到的不是“以城带乡”而是“以城‘刮’乡”，刮农村土地，一转为国有土地就征用，在城市经营中卖地，获取很大利益，使城市获得更多投资。“以工补农，实实在在落实在哪里？以城带乡，光靠城市各级政府的自觉性是远远不够的，没有法律保障，以工补农，以城带乡，难免落空。

　　“以某城市为例，一年城市建设资金是好几百亿元，一条路拆拆建建花了多少冤枉钱，但用于郊区、郊县农村的投资，每年只有十几亿元——事实上，很多大城市都一样，更多的是注重锦上添花，但广大农村更需要雪中送炭。”

　　应该做的事

　　张小林建议，要做的事是让各个层次的人来了解新农村建设应该做什么。

　　第一，农村规划思路要改变。要把自上而下的规划与自下而上的规划结合起来。要让老百姓知道并参与到新农村建设中来，让他们了解规划，了解新农村建设的具体要求，知道新农村建设不是大拆大建，而是从身边做起，把社会主义新农村建设同每个老百姓的切身利益结合起来，做好广大农民的宣传发动工作。告诉他们搞不搞新农村有什么区别，通过对比，利用已经做得好的典型例子示范引路。

　　当前的新农村建设要重点抓好6件事情：一、建筑出新，很多农民的房子周围又是粪坑，又是猪圈，有些旧房子显得破落，不一定非要建新，粉刷、整修就可以，使之整齐整洁；二、房前屋后的美化，比如种点花、栽点树；三、农村内部道路的理顺；四、村庄废沟废塘的整治；五、河道整治；六、垃圾收集，江苏省采取“户收集，村集中，镇转运，县处理”的模式具有一定的现实性，可改变垃圾遍地、河道脏乱的状况。

　　第二，新农村建设不要急功近利，不能“大跃进”。当前农村地区尤其是落后地区的农村，存在严重的人口流失问题，存在不少空心村，农村中一户多宅、建新不拆旧、住宅过剩等问题比较突出。张小林认为，中国传统农村改造是以后若干年的事情，不是三五年就能解决的问题。有些地方要求一年拆百分之几的旧村，但下面光报数字，不付诸行动。乐观地估计，没有50年时间农村改造成功不了。农村拆旧，也会存在老百姓漫天要价的情况，拆旧的工作会越来越困难。

　　要把改造传统农村放到一个重要的位置上，作为建设新农村的一个重点。新农村建设不是几年就能做出成效的，难度非常大，要有长远规划。规划要有长远目标，要有理想，要研究中国城乡结构相对稳定的状态应该是怎么样的，通过具体实施一步步去实现。防止一些地方借着新农村建设的时机，展开新一轮建设新的农村居民点的高潮，原有的村庄也继续保持。到最后变成旧的没拆掉，新的又建起来，更为混乱。

　　第三，新农村要区分不同类型来建设。一是在现有村庄的基础上进行改造，这是今后大部分村庄所要走的路子，张小林建议今后要在就地改造方面给予相关政策支持，要向这部分地区另外发放土地指标，单列为就地改造土地用途，只有保证部分用地指标，才有可能就地改造。二是对于新建的农村居民点要从严控制，新建居民点的方式在江苏不宜推广，但有些地区如果要采取这种方式，就要尽量保证建新要拆旧。三是对于在城镇规划区里的农村居民点，城镇扩张与农村居民点的减少要挂钩，农村居民点拆出来多少土地才能增加多少城镇用地，把土地资源盘活，地方政府才会有改造传统农村的积极性。

　　第四，新农村建设应该探讨不同的建设发展模式。比如有些是企业推动，有些是地方政府推动，调研中有好多路子，经济发展水平不一样，历史、文化、环境条件不一样，可以采取不同的方式。一般来说，经济相对落后的地区，适合就地改造的模式；已经开始拆旧建新的地区可以延续拆旧与建新相挂钩的模式；有的地方采取城镇群的模式组团式发展等。

　　第五，推进新农村建设需要切实有效的推进手段，需要制度上的创新。比如国土部门所作的城乡建设用地增减挂钩方案，张小林认为就很好，既达到了建设用地的平衡，又发展了城镇、改造了农村。新农村建设是一个系统工程，需要相关部门协同作战，在规划、土地、建设等方面需要不同的部门进行配合。